導(dǎo)讀

武漢一位農(nóng)村基層干部告訴記者，過去農(nóng)村集體資產(chǎn)的劃分，很多是口頭約定，或者是村集成員之間長期以來形成的默契共識(shí)，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，現(xiàn)在開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是好事情，是一切農(nóng)村改革的前提。

2016年12月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（下稱《意見》）。2017年，中國將開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，力爭用3年時(shí)間基本完成。

隨著城鎮(zhèn)化、戶籍制度改革以及資本下鄉(xiāng)的推進(jìn)，中國農(nóng)村正在發(fā)生劇變。按照農(nóng)業(yè)部官員表述，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以及構(gòu)建邊界清晰權(quán)能運(yùn)作流暢的產(chǎn)權(quán)制度以及運(yùn)營機(jī)制的重大改革。

記者采訪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)研究專家、農(nóng)業(yè)部門官員等解讀最新文件，學(xué)界認(rèn)為《意見》發(fā)布會(huì)進(jìn)一步激活農(nóng)村土地市場，不過改革仍將緩慢推進(jìn)，還有一系列新舊問題需要在改革中探路。

農(nóng)村三類資產(chǎn)有望盤活

《意見》對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的定義，包括三類資產(chǎn)，首先是農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；第二類是用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)；第三類是用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇接受媒體采訪時(shí)表示，改革將從四方面入手，一是明確集體經(jīng)濟(jì)組織的具體成員，二是明確股權(quán)設(shè)置的方式，三是明確股權(quán)管理采用動(dòng)態(tài)管理還是靜態(tài)管理，四是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等六項(xiàng)權(quán)能。

《意見》提出要開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、明確集體資產(chǎn)所有權(quán)、強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理。同時(shí)，有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利等。

武漢一位農(nóng)村基層干部告訴記者，過去農(nóng)村集體資產(chǎn)的劃分，很多是口頭約定，或者是村集成員之間長期以來形成的默契共識(shí)，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，現(xiàn)在開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是好事情，是一切農(nóng)村改革的前提。

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授呂德文分析：第一，這是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整改革；第二，《意見》提的比較穩(wěn)妥，兼顧了盤活資產(chǎn)和堅(jiān)持機(jī)體所有制。

華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授項(xiàng)繼權(quán)告訴記者，產(chǎn)權(quán)改革分歧很大，他認(rèn)為這有進(jìn)步，但仍是過渡性的辦法。從進(jìn)步方面來看，如目標(biāo)進(jìn)一步明確，措施更加具體，有一些新的規(guī)范。在目標(biāo)上，有人可能認(rèn)為是朝集體經(jīng)濟(jì)方向去。其實(shí)，中央的目標(biāo)定位非常清楚，明確了“以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向”的“新型集體經(jīng)濟(jì)”。是“建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制”，也就是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新集體經(jīng)濟(jì)，這有很大的創(chuàng)新空間。

改革難點(diǎn)在城郊結(jié)合部

呂德文認(rèn)為，改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)應(yīng)該是在城中村和城郊村，是村集體經(jīng)營性資產(chǎn)比較多、價(jià)值高的地區(qū)，也是當(dāng)下矛盾最集中的地區(qū)；對(duì)于一般的農(nóng)業(yè)性的地區(qū)，其集體資產(chǎn)本身市場價(jià)值沒有特別大，矛盾相對(duì)小，而且一般性地區(qū)農(nóng)業(yè)的集體性資源和資產(chǎn)，通過一些確權(quán)改革，已經(jīng)在完成過程中。

以某副省級(jí)城市為例，隨著城市擴(kuò)張，資本下鄉(xiāng)，郊區(qū)土地升值很快，村干部、村民以及外來資產(chǎn)，在資產(chǎn)確權(quán)中各自發(fā)揮重要角色，博弈也較多。

當(dāng)?shù)亟?jīng)管局官員張武（化名）告訴記者，改革在實(shí)操具體落實(shí)中新問題層出不窮，比如農(nóng)民進(jìn)城落戶，按照國辦關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見，不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件；那么這類人是否應(yīng)該還算作集體成員？

張武說，《意見》提到“統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系”，具體如何統(tǒng)籌？另外地方經(jīng)管部門的權(quán)限在農(nóng)村改革中不斷弱化，相關(guān)的集體資產(chǎn)確權(quán)等監(jiān)督在不斷弱化，給產(chǎn)權(quán)改革埋下了很多糾紛隱患。

項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為，在具體措施上，這次有新的更明確的規(guī)定，如“現(xiàn)階段可由縣級(jí)以上地方政府主管部門負(fù)責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動(dòng)”，這樣解決了新的合作經(jīng)濟(jì)的組織身份或法人地位問題。

同時(shí)規(guī)定，“在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅，免收確權(quán)變更中的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)”，以及“對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以量化為集體成員持有的股份”等，解決了新集體經(jīng)濟(jì)重建或轉(zhuǎn)制中存在稅費(fèi)、財(cái)政投入形成的集體積累的歸屬等長期困擾人們的問題。

事實(shí)上從去年開始，全國29個(gè)縣市區(qū)作為試點(diǎn)，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。目前試點(diǎn)中有16個(gè)縣市區(qū)全面確認(rèn)成員身份；10個(gè)縣市區(qū)開展了有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點(diǎn)；8個(gè)縣市區(qū)探索了抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)。13個(gè)縣市區(qū)全面摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)家底。

記者梳理目前已經(jīng)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，各地踐行方法不一，北京大興區(qū)對(duì)試點(diǎn)前已確認(rèn)的成員進(jìn)行三榜公示，按照外嫁女、入贅男“不能多頭占有、不能兩頭落空”的原則，重點(diǎn)對(duì)有爭議或有遺漏的人員身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，交由成員代表大會(huì)民主決定，將成員名冊(cè)在區(qū)經(jīng)管站備案，并傳至市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息化平臺(tái)。

項(xiàng)繼權(quán)也提出一些仍需要解決的問題，如股份合作經(jīng)濟(jì)中農(nóng)民的股份能否出讓集體之外的主體？或者說，外來經(jīng)營者能否購買集體股份？能否全部控股？限制多少比例才合適？這涉及到股份合作經(jīng)濟(jì)能否在更大范圍的市場上流轉(zhuǎn)，能否破產(chǎn)的問題。如果可以抵押，就應(yīng)可以拍賣，破產(chǎn)，否則如何成為有效的抵押品？在溫州等一些改革較早的地方就面臨這些問題。

《意見》還提到，2017年，全國將擴(kuò)大農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，穩(wěn)妥有序、由點(diǎn)及面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，爭取在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)、股權(quán)量化和資產(chǎn)管理等方面取得經(jīng)驗(yàn)。